Verejné obstarávanie - právo a prax / Ročník 2021 / Vydanie 5/2021
Lehota na začatie konania o uložení pokuty Úradom pre verejné obstarávanie za porušenie zákona o verejnom obstarávaní
 Publikované:  29. 9. 2021           ■ Autor/i:   Mgr. Michal Makúch,     Mgr. Ing. Maroš Katkovčin, PhD.       
 URL článku:  https://www.vovpraxi.sk/sk/casopis/verejne-obstaravanie-pravo-a-prax/lehota-na-zacatie-konania-o-ulozeni-pokuty-uradom-pre-verejne-obstaravanie-za-porusenie-zakona-o-verejnom-obstaravani.m-370.html

Úrad pre verejné obstarávanie (ďalej len „ÚVO“) v rámci výkonu dohľadu nad verejným obstarávaním v súlade s § 167 ods. 2 písm. b) zákona č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplní niektorých zákonov v z. n. p. (ďalej len „ZVO“) ukladá pokuty za správne delikty podľa § 182 ZVO.1) Pokuty za správne delikty predstavujú sankcie ukladané ÚVO v osobitnom type správneho trestania v rámci procesu verejného obstarávania, ktoré z pozície orgánu verejnej moci vykonáva ÚVO, pričom sankcionovanými subjektmi môžu byť nielen verejní obstarávatelia2), ale aj hospodárske subjekty3), resp. účastníci verejného obstarávania v najširšom zmysle slova. ÚVO s poukazom na § 185 ZVO rozhoduje o ukladaní sankcií za správne delikty v správnom konaní podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v z. n. p. Autori v tomto príspevku budú analyzovať konkrétny aspekt konania o uložení pokuty zo strany ÚVO za spáchanie správneho deliktu spočívajúceho v porušení ZVO, a to lehotu na začatie tohto konania (t. j. časový aspekt) podľa § 182 ods. 6 ZVO, ktorý sa autorom príspevku javí ako neadekvátne nastavený, a to predovšetkým vzhľadom na právnu istotu potenciálne sank­cionovaných subjektov, t. j. verejných obstarávateľov a aj hospodárskych subjektov.

PRÁVNY STAV DE LEGE LATA
Lehota na začatie konania o uložení pokuty zo strany ÚVO za spáchanie správneho deliktu podľa § 182 ZVO je vyjadrená v § 182 ods. 6 in fine ZVO nasledovne:
„Konanie o uložení pokuty možno začať do jedného roka odo dňa, keď sa úrad dozvedel o porušení zákona, najneskôr do troch rokov odo dňa, keď k porušeniu došlo. Konanie o uložení pokuty za porušenie zákona, o ktorom sa úrad dozvie v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy, možno začať do jedného roka odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia úradu.“
Z vyššie uvedeného nastavenia lehoty na začatie konania o uložení pokuty možno uvažovať o dvoch režimoch plynutia tejto lehoty:
 1.  Subjektívna prekluzívna lehota na začatie konania o uložení pokuty v trvaní 1 roka odo dňa, keď sa ÚVO dozvedel o porušení ZVO, v kombinácii s objektívnou prekluzívnou lehotou na začatie konania o uložení pokuty do 3 rokov odo dňa, keď došlo k porušeniu ZVO (prvá veta  § 182 ods. 6 ZVO). 
V rámci vyššie uvedeného režimu je teda vyjadrená právna istota potenciálne sankcionovaných subjektov, ktoré porušili ZVO, a to tak, že pokiaľ do 3 rokov odo dňa porušenia ZVO nezačne ÚVO konanie o uložení pokuty podľa ZVO, takéto konanie nie je možné začať a zákonne uložiť pokutu, resp. sankciu. Kombinácia subjektívnej lehoty s objektívnou lehotou v režime preklúzie (t.j. priamo zo ZVO zanikajúcej možnosti ÚVO začať konanie o uložení pokuty) podľa názoru autorov dostatočne vyvažuje potenciálnu právnu neistotu spočívajúcu v preukázaní subjektívnej skutočnosti, kedy sa ÚVO dozvedel o porušení ZVO.4)
 2.  Osobitná subjektívna prekluzívna lehota na začatie konania o uložení pokuty v trvaní 1 roka odo dňa právoplatnosti rozhodnutia v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzavretí zmluvy v prípade, ak sa ÚVO dozvie o porušení ZVO v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzatvorení zmluvy (druhá veta  § 182 ods. 6 ZVO). 
Druhý režim, ktorý je z hľadiska systematiky ustanovenia § 182 ods. 6 ZVO, ako aj z povahy veci, špeciálnym ustanovením vo vzťahu k lehotám uvedeným v prvej vete predmetného ustanovenia (t.j. lehoty uvedené v prvej vete sa nebudú aplikovať), obsahuje výlučne subjektívnu prekluzívnu lehotu, a to s obmedzením, že ÚVO sa musí dozvedieť o porušení ZVO až v konaní o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzatvorení zmluvy podľa § 169 ods. 3 ZVO. Pokiaľ vychádzame zo základnej premisy, že účelom právneho inštitútu lehôt na začatie sankčného konania je zníženie neurčitosti pri uplatňovaní práv, resp. právomocí, časového obmedzenia stavu neistoty v právnych vzťahoch a urýchlenie procesu rozhodovania s cieľom reálneho dosiahnutia zamýšľaných cieľov,5)autori ustanovenie druhej vety § 182 ods. 6 ZVO považujú za možno aj zo strany zákonodarcu nevedomé, no reálne popretie zásady právnej istoty (jednotlivé dôvody nabádajúce autorov k tomuto tvrdeniu sú bližšie popísané v ďalšej časti príspevku).
Má lehota na začatie konania o uložení pokuty podľa druhej vety § 182 ods. 6 ZVO nejaký skutočný limit?
Bez toho, aby bol režim lehoty na začatie konania o uložení pokuty podľa druhej vety § 182 ods. 6 ZVO podrobený bližšej analýze, sa môže javiť, že predmetné osobitné plynutie subjektívnej prekluzívnej lehoty na začatie konania v súvislosti s porušením ZVO, o ktorom sa ÚVO dozvedel v konaní o preskúmaní úkonov kontrolovaného po uzatvorení zmluvy, nie je problematické.
Na druhej strane podľa názoru autorov predmetné osobitné ustanovenie vo vzťahu k lehote na začatie konania o uložení pokuty nie je práve adekvátnym a "šťastným" riešením, keďže:
 -  na uvedený režim sa nevzťahuje žiadna objektívna prekluzívna lehota , čo potenciálne môže napríklad znamenať, že ak sa ÚVO dozvie o porušení ZVO v konaní o preskúmaní úkonov kontrolovaného, ktoré bude začaté o 5 rokov po porušení ZVO zo strany verejného obstarávateľa, ÚVO je oprávnený do 1 roka od právoplatného ukončenia tohto konania legálne začať konanie o uložení pokuty a uložiť za správny delikt v súlade so ZVO pokutu, 
 -  začatie konania o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzatvorení zmluvy podľa  § 167 ods. 3 ZVO nie je žiadnym spôsobom časovo limitované , t.j. ÚVO môže začať dokonca aj z vlastného podnetu konanie o preskúmanie úkonov kontrolovaného po uzatvorení zmluvy aj po 10 rokoch po uzatvorení zmluvy, pričom bude môcť eventuálne uložiť pokutu za porušenie ZVO aj po napríklad 15 rokoch, odkedy došlo k porušeniu ZVO. 
Vyššie uvedené skutočnosti je podľa názoru autorov možné označiť za významne narušujúce princíp právnej istoty, a to zvlášť s poukazom na to, že dokonca aj spoločensky závažnejšie a škodlivejšie konania, ktoré sú svojou intenzitou trestnými činmi, majú svoj režim premlčania, a to rovnako v hmotnoprávnom vyjadrení v zákone č. 300/2005 Z.z. Trestný zákon v z. n. p. s následkom zániku trestnosti, ako aj v procesnoprávnom vyjadrení v zákone č. 301/2005 Z.z. Trestný poriadok v z. n. p., v podobe premlčania trestného stíhania.
KOMPARÁCIA S PRÁVNOU ÚPRAVOU ČESKEJ REPUBLIKY A ÚVAHY DE LEGE FERENDA VO VZŤAHU K ZVO
Režim sankcionovania správnych deliktov, resp. priestupkov v oblasti porušenia pravidiel vo verejnom obstarávaní je v Českej republike (ďalej len "ČR") položený na odlišnej filozofii. Relevantným ustanovením českého zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek v z. n. p. (ďalej len "ZZVZ"), ktoré upravuje lehoty na možné prejednanie správnych deliktov, resp. priestupkov a uloženie príslušných sankcií je § 270 ZZVZ (relevantné časti citované nižšie), pričom rovnako ako v SR aj v ČR je príslušným orgánom na ukladanie sankcií ústredný orgán verejnej moci v oblasti verejného obstarávania, a to Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ďalej len "ÚOHS").
Pre úplnosť na tomto mieste dávajú autori do pozornosti, že predmetné ustanovenie ZZVZ bolo od svojho prijatia jedenkrát koncepčne zmenené, a to nasledovne:
- Vyhlásené znenie účinné od 1. októbra 2016 do 30. júna 2017 - § 270 ods. 3 ZZVZ, ktorý znel:
„(3) Odpovědnost zadavatele za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 3 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 5 let ode dne, kdy byl spáchán.“
V tomto prípade ZZVZ, resp. český zákonodarca vychádzal z rovnakej logiky ako prvá veta § 182 ods. 6 ZVO, a teda z kombinácie subjektívnej prekluzívnej lehoty (začatie konania do 3 rokov odo dňa, kedy sa ÚOHS dozvedel o spáchaní správneho deliktu) v kombinácii s objektívnom prekluzívnou lehotou v trvaní 5 rokov odo dňa spáchania správneho deliktu, pričom sa vzťahoval výlučne na správne delikty zadávateľa (t.j. verejného obstarávateľa podľa ZVO).
- Novelizované znenie účinné od 1. júla 2017 do súčasnosti - § 270 ods. 5 - 8 ZZVZ:
„(5) Promlčecí doba činí 5 let.
  (6) Promlčecí doba se přerušuje
     a) oznámením o zahájení řízení o přestupku,
     b) vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným.
  (7) Přerušením promlčecí doby počíná běžet promlčecí doba nová.
  (8) Byla-li promlčecí doba přerušena, odpovědnost za přestupek zanikne nejpozději uplynutím 10 let od jeho spáchání.“
V súčasnom nastavení ZZVZ teda lehotu na vyvodenie zodpovednosti za spáchanie správneho deliktu, resp. priestupku 6) porušením ZZVZ stanovuje v režime premlčania v objektívnom vyjadrení , t.j. 5 rokov odo dňa spáchania správneho deliktu, resp. priestupku, v kombinácii s prerušením premlčacej doby za súčasného stanovenia tzv. finálneho termínu 10 rokov odo dňa spáchania správneho deliktu, resp. priestupku v režime objektívnej prekluzívnej lehoty (t.j. reálne každé porušenie pravidiel verejného obstarávania, ktoré je sankcionovateľné podľa ZVZZ, bez ohľadu na to, či sa ho dopustil zadávateľ alebo účastník verejného obstarávania, nie je možné sankcionovať po 10 rokoch odo dňa spáchania príslušného správneho deliktu, resp. priestupku). 7)
S poukazom na vyššie uvedené režimy nastavenia sankcionovania správnych deliktov, resp. priestupkov v oblasti porušenia pravidiel vo verejnom obstarávaní v ČR, majú autori tohto príspevku za to, že oba tieto režimy sú z pohľadu základných princípov právneho štátu vhodnejšie a adekvátnejšie ako režim, ktorý je vyjadrený v § 182 ods. 6 ZVO.
Autori tohto príspevku si preto dovoľujú konštatovať, že ustanovenie § 182 ods. 6 ZVO by si predovšetkým vo vzťahu k jeho druhej vete zaslúžilo pozornosť zákonodarcu, a malo by byť ideálne zo ZVO vypustené, za súčasnej úpravy režimu plynutia lehoty na začatie konania o uložení pokuty ÚVO buď primeraným predĺžením prekluzívnych lehôt v režime podľa prvej vety § 182 ods. 6 ZVO, eventuálne inšpirovaním sa režimom, aký momentálne platí v ČR.
Autori tohto príspevku záverom vyjadrujú svoje presvedčenie, že verejný záujem na sankcionovaní porušenia ZVO nemôže nad primeranú mieru zasahovať do zásady právnej istoty, čo v prípade lehoty na začatie konania o uložení pokuty ÚVO podľa druhej vety § 182 ods. 6 ZVOv stave de lege lata nie je splnené.1) Podľa názoru autorov v rámci § 167 ods. 2 písm. b) ZVO zákonodarca opomenul uviesť odkaz na ukladanie nielen pokút za správne delikty (t.j. protiprávne konania, ktorých sa ako subjekty dopustia právnické osoby a fyzické osoby - podnikatelia), ale aj pokút za priestupky podľa § 182a ZVO, ktorých sa môžu dopustiť výlučne fyzické osoby v pozícii zainteresovaných osôb podľa § 23 ods. 3 ZVO. V tomto príspevku sa však autori nebudú ukladaniu pokút zo strany ÚVO za priestupky podľa § 182a ZVO venovať, keďže na tieto priestupky sa hmotnoprávne, ako aj procesnoprávne, použije v súlade s § 182a ods. 4 ZVO všeobecný zákon o priestupkoch (t.j. zákon Slovenskej národnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v z. n. p.).2) Pre účely tohto príspevku budú autori pod pojmom verejný obstarávateľ rozumieť aj obstarávateľa podľa § 9 ZVO a osobu podľa § 8 ZVO, ak z kontextu výslovne nevyplýva niečo iné. Vo vzťahu k ukladaniu pokút za správne delikty osobám podľa § 8 ZVO (tzv. dotovaným obstarávateľom) sa v plnej miere stotožňujú s názorom Tkáča a Grigu prezentovaným v komentári k ZVO, ktorí k potenciálnemu teoreticko-právnemu problému sankcionovania osôb podľa § 8 ZVO uvádzajú nasledovné: "Sankcie za správny delikt sa ukladajú (verejnému) obstarávateľovi alebo aj dotovanému verejnému obstarávateľovi podľa § 8, napriek tomu, že to zákon výslovne nepredpokladá, a predpokladá len verejného obstarávateľa a obstarávateľa." In TKÁČ, J. - GRIGA, M. 2016. Zákon o verejnom obstarávaní - Veľký komentár. Bratislava: Wolters Kluwer, 2016, komentár k § 182 ZVO.3) Množina subjektov, ktoré ZVO v rámci § 2 ods. 5 písm. a) definuje ako "hospodársky subjekt", v sebe zahŕňa záujemcu aj uchádzača.4) K uvedenému si autori dovoľujú poukázať na to, že Najvyšší súd SR vo svojej rozhodovacej praxi dospel k záveru (a tým aj poskytol súdny výklad v § 182 ods. 6 ZVO reštriktívne nastavenej právnej skutočnosti rozhodnej pre začatie plynutia subjektívnej prekluzívnej lehoty na začatie konania o uložení pokuty vo forme vedomosti ÚVO o porušení ZVO), že aj objektívna možnosť ÚVO dozvedieť sa o možnom porušení ZVO bez ohľadu na priradenie tohto porušenia ZVOkonkrétnemu subjektu, a to napríklad tým, že ÚVO obdrží podnet od tretej osoby, napĺňa hypotézu predmetnej právnej normy v podobe vedomosti ÚVO (k tomuto autori odkazujú napríklad na rozsudok Najvyššieho súdu SR z 18. novembra 2010, sp. zn. 4 Sžf 11/2010alebo rozsudok Najvyššieho súdu SR z 22. júna 2011, sp. zn. 6 Sžf 51/2010). Zároveň sa v tejto súvislosti autori stotožňujú s názorom Azuda, že "v správnom trestaní sa tiež aplikuje princíp prezumpcie neviny a pravidlo in dubio pro reo, mal by byť tento moment (t.j. moment, kedy sa ÚVO dozvedel o porušení ZVO) vykladaný extenzívne." In AZUD, J. - PLAVÁKOVÁ, L. - BARTOŠ, P. 2019. Zákon o verejnom obstarávaní. Komentár. Bratislava: C. H. Beck, 2019, s. 1710.5) Obdobne aj AZUD, J. - PLAVÁKOVÁ, L. - BARTOŠ, P. 2019. Zákon o verejnom obstarávaní. Komentár. Bratislava: C. H. Beck, 2019, s. 1710, ktorý odkazuje aj na článok 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.6) ZZVZ v znení účinnom od 1. júla 2017 uvádza výlučne pojem priestupok, keďže v ČR sa môže priestupku podľa platnej a účinnej právnej úpravy dopustiť nielen fyzická osoba, ale aj právnická osoba, resp. fyzická osoba - podnikateľ, čo predstavuje terminologický rozdiel oproti slovenskej právnej úprave správneho trestania.7) V danej súvislosti si autori dovoľujú poukázať na ďalšiu odlišnosť českej právnej úpravy, a síce kým sa kvázi premlčanie podľa § 182 ods. 6 ZVO vzťahuje k možnosti začať konanie, premlčanie podľa § 270 ods. 8 ZZVZ sa vzťahuje na zodpovednosť za priestupok ako taký, t.j. pokiaľ nie je pokuta právoplatne uložená do 10 rokov od spáchania priestupku, nemožno ju už vôbec uložiť.